Atlantische Themen 1/2018: Ein Jahr Trump-Administration

Coming back strong? – Ein Jahr Außen- und Sicherheitspolitik unter Präsident Donald Trump

Andrea Rotter, Hanns-Seidel-Stiftung, München

Als Donald J. Trump am 20. Januar 2017 das Präsidentenamt antrat, versprach er mit seiner Vision „America First“ eine radikale Abkehr von der Politik seiner Vorgänger. Im Dezember zog Trump selbst eine positive Bilanz seiner nahezu einjährigen Außenpolitik: „I am proud to report that the entire world has heard the news and has already seen the signs. America is coming back, and America is coming back strong“. Betrachtet man sein erstes Amtsjahr genauer, ergibt sich ein differenzierteres Bild: Obgleich viele Entscheidungen der Trump-Administration die Handschrift von America First tragen, ist der antizipierte Bruch in der US-Außen- und Sicherheitspolitik ausgeblieben. Zudem herrscht oftmals eine Diskrepanz zwischen der präsidentiellen Rhetorik bzw. Twitter-Diplomatie und tatsächlichen Policy-Entscheidungen vor, die die US-Außenpolitik ambivalent erscheinen lässt. Durch fehlende Kohärenz und geopolitische Zugeständnisse an strategische Rivalen läuft die Administration entgegen Trumps Anspruch Gefahr, den langfristigen Interessen der USA entgegenzuwirken.

America First: Eine neue Bewertung der Weltlage

Ausgangspunkt der trump’schen Außen- und Sicherheitspolitik ist eine neue Bewertung der internationalen Politik, die sich grundlegend von der der vorherigen Administration unterscheidet. In ihrer letzten Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) definierte die Obama-Administration noch eine regelbasierte internationale Ordnung als Langzeitinteresse der USA, die unter Amerikas Führung und im Rahmen einer stärkeren zwischenstaatlichen Zusammenarbeit Frieden, Sicherheit und wirtschaftliche Prosperität fördern sollte. Die Trump-Administration interpretiert die Weltlage hingegen als Nullsummenspiel, d.h. als Arena, in der sich Staaten und nichtstaatliche Akteure wie terroristische Organisationen im gegenseitigen Konkurrenzkampf befinden. Donald Trump selbst sprach von „a new era competition“ und der Rückkehr der Großmachtrivalität, in der die USA militärisch, wirtschaftlich und politisch durch revisionistische Staaten herausgefordert werden. Aus dieser Sichtweise erklärt sich das transaktionale Verständnis von Außenpolitik, das einerseits mit einer grundsätzlichen Skepsis gegenüber institutionalisierter Kooperation und einer pragmatischen Offenheit gegenüber ad-hoc-Bündnissen andererseits einhergeht. Unter diesen Gesichtspunkten ist die nahezu konfrontative UN-Politik der USA zu bewerten sowie die anfänglichen Versuche einer Annäherung zu Russland, die sich bislang allerdings deutlich schwieriger gestaltet als von Trump erhofft.

Aus dieser Neubewertung leiten sich die prägenden Eckpfeiler der America First-Außenpolitik ab, die die Interessen des amerikanischen Volkes in den Mittelpunkt allen politischen Handelns stellt: Ökonomischer Nationalismus, Stärkung der nationalen Sicherheit und „Peace Through Strength“, also Frieden durch militärische Stärke. Diese Leitprinzipien spiegeln sich in vielen Entscheidungen der Trump-Administration im ersten Jahr wider:

So zielte die Außenhandelspolitik unter dem Primat der Arbeitsplatzschaffung und Wirtschaftsförderung darauf ab, Amerikas Handelsdefizite abzubauen und faire, reziproke Handelsabkommen zu erreichen (siehe hierzu auch den Beitrag von Holger Janusch). Dies schlug sich gleich zu Beginn der Amtszeit nieder, als Trump die USA aus der unter Obama verhandelten Trans-Pazifischen Partnerschaft (TPP) abzog und sein Handelsbeauftragter Robert Lighthizer eine Neuverhandlung des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA) mit Kanada und Mexiko ankündigte. Die von Handelspartnern gefürchtete Grenzsteuer auf importierte Waren wurde noch nicht realisiert, allerdings eröffnete sich Trump mit der jüngsten Steuerreform in diesem Kontext neue Spielräume. Generell werden Amerikas außenpolitische Interessen stark von innenpolitischen und v.a. wirtschaftlichen Aspekten bestimmt, wie die im Dezember 2017 vorgestellte NSS verdeutlicht: „Economic security is national security“ (S.  17). Als stärkster wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer Konkurrent steht China im Fokus der Kritik: Schon im Wahlkampf bezichtigte Trump Peking der Währungsmanipulation und Wirtschaftsspionage, seine aggressive Expansion im südasiatischen Meer wurde scharf angeprangert. Allerdings verzichtete die Administration bislang auf einen Handelskrieg mit China, um es im Nuklearkonflikt mit Nordkorea zur Zusammenarbeit zu bewegen.

Auch wenn eine mögliche Eskalation mit Nordkorea gemessen an der rhetorischen Fehde zwischen Trump und Kim Jong-un die dringlichste Herausforderung im ersten Amtsjahr darstellte, brachte die neue Administration früh umstrittene Maßnahmen (z.B. ein zeitlich begrenztes Einreiseverbot für Personen aus zunächst sieben, dann sechs mehrheitlich muslimischen Staaten, ein Aufnahmestopp von Flüchtlingen, Planung einer Mauer zu Mexiko) auf den Weg, um einwanderungsbedingte Risiken für die nationale Sicherheit zu begrenzen. Zugleich setzte sich die Administration das Ziel, Amerikas unangefochtene militärische Dominanz durch eine massive Erhöhung des Verteidungshaushalts zu stärken. Der im März 2017 vorgestellte Haushaltsentwurf für das neue Fiskaljahr hatte eine Steigerung des Verteidigungsetats von $587 Mrd. auf $603 Mrd. vorgesehen, der durch den National Defense Authorization Act des Kongresses mit nahezu $700 Mrd. im November nochmals übertroffen wurde. Die Betonung harter (militärischer) Mittel in der sicherheitspolitischen Strategie geht allerdings mit einer geringeren Wertschätzung von nicht-militärischen „Soft Power“-Ansätzen einher. Zwar beinhalten die Strategieentwürfe auf dem Papier den Rückgriff auf alle Facetten amerikanischer Macht, sprechen gar von einem globalen Gestaltungsanspruch. Jedoch sind die Mittel für eine derartige Politik in der jetzigen Administration deutlich limitiert: der Haushaltsentwurf sieht eine drastische Etatsenkung des State Department und entwicklungspolitischer Programme (USAID) vor, viele der für die Außenpolitik relevante Stellen, die durch die Trump-Administration nominiert und durch den Senat bestätigt werden müssen, sind noch unbesetzt (u.a. Botschafter in Deutschland oder Südkorea), das Außenministerium selbst erlebt einen Exodus von erfahrenen Berufsdiplomaten und Außenminister Rex Tillerson gilt aufgrund seines angespannten Verhältnisses zu Trump seit Monaten als angezählt.

„More of the same“ - Der radikale Kurswechsel ist vertagt

Trotz Trumps rhetorischer Abkehr von der jahrzehntelang gepflegten amerikanischen Außenpolitiktradition ist ein radikaler Kurswechsel in der US-Außen- und Sicherheitspolitik im ersten Amtsjahr dennoch größtenteils ausgeblieben.

Vor allem für die europäischen NATO-Partner ist erfreulich, dass die USA nach wie vor an ihren finanziellen und militärischen Verpflichtungen aus dem 2014 in Wales beschlossenen NATO Readiness Action Plan festhalten, der durch eine stärkere NATO-Präsenz osteuropäische Verbündete rückversichern und zugleich Russland abschrecken soll. Zudem sieht der Haushaltsentwurf sogar eine 40-prozentige Erhöhung der sog. European Reassurance Initiative (ERI) vor, die von Präsident Obama im Zuge der Ukraine-Krise 2014 ins Leben gerufen wurde, um Amerikas Präsenz in Europa zu verstärken. Trotz Trumps scharf formulierten (und berechtigten) Forderungen nach einer ausgewogeneren Lastenverteilung innerhalb der Allianz und seines sehr späten Bekenntnisses zur Beistandspflicht nach Artikel 5 des Nordatlantikvertrages erscheint die transatlantische Sicherheitskooperation in der praktischen Zusammenarbeit stabil.

Im Kampf gegen den sog. „Islamischen Staat“ (IS), dem Trump im Wahlkampf unter dem Schlagwort „radical Islamic terrorism“ sicherheitspolitische Priorität zugeschrieben hatte, führte die neue Administration in vielerlei Hinsicht die zuletzt unter Obama verfolgte „medium-footprint“-Strategie fort – d.h. überschaubare Truppenzahlen und Luftoperationen gegen den IS in Syrien und im Irak, Drohnenangriffe außerhalb von offiziellen Kampfgebieten sowie der Einsatz von Spezialeinheiten im Gegensatz zur Stationierung von großen Truppenverbänden. Von der Idee, Folter als Verhörmethode erneut einzuführen, hat die Administration Abstand genommen. Allerdings wurde der Kampf gegen den IS deutlich intensiviert und den militärischen Entscheidungsträgern vor Ort, die das Micro-Management der Obama-Administration moniert hatten, mehr Befugnisse eingeräumt. Durch das globale Bündnis konnte die territoriale Kontrolle des IS in Syrien und im Irak nahezu gänzlich zurückgedrängt werden. Dies kann als bislang größter sicherheitspolitischer Erfolg der Trump-Administration gewertet werden. Dennoch kündigt sich eine besorgniserregende Entwicklung an: Während die Strategie zur Terrorismusbekämpfung kaum über militärische Optionen hinausgeht, wurden die unter Obama etablierten Bestimmungen für Drohneneinsätze gelockert, so dass auch die CIA erneut tödliche Einsätze durchführen kann. Fehlende Transparenz und höhere zivile Opferzahlen sind die Folge und der Prävention von Radikalisierung nicht dienlich.

In Afghanistan ist der im Wahlkampf noch angekündigte Kurswechsel ebenfalls ausgeblieben. Anstatt die US-Truppen schnellstmöglich aus Afghanistan abzuziehen, sieht seine im August 2017 vorgestellte Strategie eine Truppenerhöhung vor, jedoch ohne die zeitliche Einsatzbegrenzung der vorangegangenen Administration. Auch wenn sich Präsident Trump explizit gegen Nation-Building-Ansätze ausspricht („We are not nation-building again. We are killing terrorists“), zielt das amerikanische Engagement in Afghanistan weiterhin darauf ab, die politische Lage durch den Aufbau staatlicher Institutionen und die Ausbildung von Sicherheitsbehörden zu stabilisieren. Semantisch wird dem mit „capacity-building“ oder „enabling“ Rechnung getragen.

Deutlich ambivalenter gestaltet sich der Kurs der Trump-Administration in der Syrienfrage. Konnte sich Trump zu Beginn mit einem Verbleib von Bashar al-Assad anfreunden, reagierte er im April 2017 auf den Einsatz von chemischen Waffen durch das Regime gegen die Zivilbevölkerung mit einem begrenzten Luftwaffenangriff auf die syrische Basis Al-Shayrat. In der Folgezeit artikulierte vor allem Außenminister Tillerson die Obama-ähnliche Position, dass al-Assad keine Zukunft mehr an Syriens Spitze hätte. Allerdings muss sich die Trump-Administration den Realitäten vor Ort stellen: Das Assad-Regime hat durch die Unterstützung seiner Verbündeten aus Russland, dem Iran und der libanesischen Hisbollah weitestgehend die territoriale Kontrolle in Syrien zurückerlangt und seine Machtposition konsolidiert. Zugleich spielen die USA in den diplomatischen Verhandlungen, um den seit Jahren währenden Bürgerkrieg zu beenden, so gut wie keine Rolle mehr. Hierbei haben Russland, der Iran und die Türkei das Zepter in der Hand. Diese Ausgangssituation limitiert die Optionen der Trump-Administration, weshalb in Diplomatenkreisen davon ausgegangen wird, dass die USA ihre Position hinsichtlich der Zukunft von Machthaber al-Assad erneut revidieren und ihn bis zur Wahl 2021 im Amt akzeptieren werden.

Die offensichtlichste Kursänderung vollzog Trump mit der Verschärfung der Beziehungen zum Iran. Hatte Obama noch auf eine Annäherung mit Teheran hingearbeitet, visierte die Trump-Administration eine Verbesserung der Beziehungen zu Israel und Saudi-Arabien an, das mit dem Iran um die regionale Vorherrschaft im Mittleren Osten ringt. So identifiziert die NSS den Iran als „rogue regime“ und Terrorsponsor, dessen destabilisierende Rolle in der Region eingeschränkt werden muss (S. 26). Allerdings hat er sein Wahlkampfversprechen, das 2015 mit dem Iran geschlossene Nuklearabkommen aufzukündigen, vorerst nicht umgesetzt. Zwar verweigerte er im Oktober 2017 eine erneute Zertifizierung, dass sich der Iran weiterhin an die Auflagen hält. Stattdessen gab er die Entscheidung über die Zukunft des Abkommens an den Kongress ab, der jedoch keine erneuten Sanktionen verhängte und den Deal vorerst intakt ließ.

Trotz anfänglicher Befürchtungen gestaltet sich der tatsächliche außenpolitische Kurs also kontinuierlicher als erwartet. Dies mag daran liegen, dass Donald Trump das Präsidentenamt vollkommen unerfahren antrat. Ein Abrücken von mancher eingangs formulierten Position ist nach einem Realitätstest im Oval Office nicht überraschend. Zudem lassen sich radikale Veränderungen im politischen System der Checks and Balances nur schwer realisieren. Gerade der Kongress spielte im letzten Jahr eine einhegende Rolle. Obgleich die Republikaner beide Häuser des Kongresses dominieren und auch einige Ansichten des Präsidenten teilen (z.B. Erhöhung des Verteidigungsetats, Skepsis gegenüber Iran-Deal), finden sich mit den Senatoren John McCain und Bob Corker mächtige Kritiker von Trump in den eigenen Reihen. So verhängte der Kongress gegen den Willen Trumps Sanktionen gegen Russland. Bundesgerichte setzten wiederum das Einreiseverbot lange Zeit außer Kraft, ehe es durch den Supreme Court doch bestätigt wurde. Neben Legislative und Judikative sorgt zudem der bürokratische Apparat in Washington, D.C., für eine gewisse Stabilität des politischen Tagesgeschäfts.

Offensichtlich ist auch, dass sich die präsidentielle Rhetorik, die sich oftmals jenseits diplomatischer Normen bewegt, von den konkreten Policy-Entscheidungen unterscheidet. Diese Diskrepanz rührt u.a. daher, dass Trump und Mitglieder seiner Administration unterschiedliche Positionen vertreten. Gerade Trumps sicherheitspolitisches Beraterteam (Verteidigungsminister James Mattis, Stabschef im Weißen Haus John F. Kelly und nationaler Sicherheitsberater H.R. McMaster) ist bemüht, Trumps Impulsivität zugunsten einer stringenten außenpolitischen Linie einzuhegen: So plädierten Mattis und Tillerson entgegen Trumps Äußerungen offen für ein fortwährend starkes Engagement in der NATO, eine Beibehaltung des Atomabkommens mit dem Iran sowie eine De-Eskalation des Konflikts mit Nordkorea.

Ergebnis des ersten Amtsjahres: Vertrauenskrise und geopolitische Zugeständnisse

Diese fehlende Kohärenz innerhalb der Administration und die schwere Berechenbarkeit der USA unter Trump machen es der Weltgemeinschaft schwer, die US-Außenpolitik einzuordnen. Infolgedessen ist das Vertrauen in Amerika als verlässlicher Akteur weltweit drastisch gesunken. Ungeachtet des beständigen NATO-Engagements der USA löste Trumps „Obsolet“-Urteil und die noch nie dagewesene Konditionierung von Amerikas Beistand im Bündnisfall eine tiefe Vertrauenskrise innerhalb der NATO aus, die Angela Merkel mit der Feststellung, man könne sich auf alte Partner nicht mehr gänzlich verlassen, nüchtern quittierte. Amerikas europäische Verbündete bemühen sich daher, ihre strategische Autonomie durch höhere Verteidigungsausgaben, Initiativen auf EU-Ebene oder bilaterale Rüstungsprojekte zu steigern. Selbst osteuropäische Staaten, die sich besonders von Russland bedroht fühlen und sich in verteidigungspolitischen Fragestellungen immer zuerst auf die NATO beriefen, sind gegenüber einem Ausbau der EU-Kooperation nun aufgeschlossener. In dieser Hinsicht hat Trumps Rhetorik also ihr Ziel erreicht. Auch im asiatisch-pazifischen Raum zeigen sich Amerikas Verbündete vor dem Hintergrund der nationalistischen America First-Maximen verunsichert, inwieweit sie sich auf die USA angesichts Nordkoreas sowie Chinas wirtschaftlicher und militärischer Expansion verlassen können. In handelspolitischer Hinsicht sind die verbliebenen elf Vertragspartner der TPP jedoch bereit, ihre Pläne ohne die USA zu verwirklichen.

Während Amerikas Verbündete ihre Strategien ein Stück losgelöster von den USA konzipieren, können konkurrierende Staaten hingegen Kapital aus der amerikanischen Führungskrise schlagen. Zwar warnt die NSS 2017 ausdrücklich davor, dass ein Rückzug Amerikas ein Vakuum kreiert und rivalisierenden Staaten unnötig Räume eröffnet, doch tragen viele Entscheidungen der Administration dieser geopolitischen Realität nicht Rechnung. Trumps Austritt aus dem Pariser Klimaabkommen isoliert die USA als nunmehr einziges Nicht-Mitglied. Der Rückzug aus internationalen Institutionen (z.B. UNESCO) vermindert Amerikas Gestaltungsmacht in multilateralen Foren. Der Austritt aus TPP ermöglicht China, das durch das Abkommen eigentlich eingehegt werden sollte, sein Konkurrenzprojekt der Regional Comprehensive Economic Partnership voranzutreiben. Derartige geopolitische Zugeständnisse stehen im Gegensatz zu Amerikas formulierten Interessen. Zeitgleich warnen Kritiker, dass die USA Gefahr laufen, ihren in der Geschichte bislang einzigartigen Status als exzeptionelle Supermacht („benign hegemon“) zu verlieren, deren Ordnungsmodell Staaten in der Vergangenheit freiwillig gefolgt waren. Einen ersten Ausblick, wie diese Entwicklung künftig aussehen könnte, lieferte bereits der Versuch der Trump-Administration, die jüngste UN-Resolution, die die innenpolitisch-motivierte Anerkennung Jerusalems als Hauptstadt von Israel verurteilte, durch diplomatischen Druck zu verhindern. Nur wenige Staaten zeigten Amerikas Drohungen Gehör, als die Resolution mit einer überragenden Mehrheit in der UN-Vollversammlung verabschiedet wurde.

Über die Autorin

Andrea Rotter, M.A., ist seit 2015 Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Akademie für Politik und Zeitgeschehen der Hanns-Seidel-Stiftung. Zuvor arbeitete sie in der Forschungsgruppe Amerika an der Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, und lehrte an der Professur für Internationale Politik und transatlantische Beziehungen der Universität Regensburg. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen auf der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, der US-amerikanischen Außenpolitik und der transatlantischen Sicherheitskooperation, v.a. im Bereich der NATO und der Terrorismusbekämpfung.