Atlantische Themen 2/2017: 200 Tage Trump-Administration

Atlantische Themen 2/2017: 200 Tage Trump-Administration

The Road Ahead - Analysen zur Trump-Administration Nr. 2

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Über diese Reihe

Die Wahl Donald Trumps zum 45. Präsidenten der USA kam für die meisten unerwartet. Auch nach 200 Tage sorgt die Administration weiter für Überraschungen: Personalrochaden, legislative Misserfolge, fortschreitende Untersuchungen zu den Russlandverbindungen der Trump-Wahlkampagne und ein klarer internationaler Vertrauensverlust zeigen deutlich, dass die Beispiellosigkeit der ersten Wochen und Monate weiter Bestand hat.

Mit unserer Reihe "The Road Ahead - Analysen zur Trump-Administration" bieten wir Ihnen in diesem Jahr Analysen zur neuen Administration und haben hierfür wieder ausgewiesene Experten der verschiedenen Politikfelder gebeten, ihre Einschätzungen zur neuen Administration zu geben.

Die Anti-Expertise-Präsidentschaft
David Sirakov

Politisiertes Militär? Die zivil-militärischen Beziehungen unter Präsident Trump
Sarah Wagner

Eine außenpolitische Vertrauenskrise: Trumps Außenpolitik nach 200 Tagen im Amt
Florian Böller

David Sirakov, Atlantische Akademie

Nach 200 Tagen im Amt geben Donald J. Trump und seine Administration ein desaströses Bild ab. Es vergeht kaum ein Tag, an dem nicht eine Verlautbarung oder Entscheidung das Weiße Haus verlässt, die national wie international ein kollektives Kopfschütteln hervorruft.

Da sind zunächst die Personalentscheidungen respektive –wechsel. Nach einer längeren Vakanz der wichtigen Position des Kommunikationsdirektors im Weißen Haus wurde mit Anthony Scaramucci ein ehemaliger Hedgefond-Manager angeheuert. Scaramucci erinnerte in seinem Auftreten an die Protagonisten des Hollywood-Streifens „The Wolf of Wall Street“ und fiel in einem Interview mit Ryan Lizza vom Magazin The New Yorker vor allem durch herbe Beschimpfungen und Drohungen gegenüber dem damaligen Stabschef, Reince Priebus, und Steve Bannon, dem Chefstrategen des Präsidenten auf (Lizza 2017). Letzteres sorgte für ein regelrechtes ‚Piep‘-Konzert in den US-Medien ob der drastischen Ausdrucksweise und markierte einen der wenigen heiteren Momente in einer ansonsten oftmals verstörenden Präsidentschaft. Dass Scaramucci nach nur elf Tagen wieder gehen musste, reiht sich in die vielen Beispiellosigkeiten der ersten 200 Tage dieser Trump-Administration ein.

Doch das nur kurze Intermezzo hatte auch andere personelle Konsequenzen. Wie problematisch Scaramucci sein würde, war dem damaligen Pressesprecher Sean Spicer offensichtlich sehr bewusst, weshalb dieser kurzerhand seinen Rücktritt einreichte. Seine Nachfolgerin Sarah Huckabee Sanders ist der Presse in Washington bereits gut bekannt, hatte sie als Spicers Stellvertreterin doch häufiger Pressekonferenzen übernommen und Fragen nach einem möglichen Ausscheiden ihres Chefs wiederholt als Fake News vehement bestritten. Die noch folgenschwerere Personalentscheidung erfolgte wenige Tage später. Reince Priebus, der von Scaramucci rüde beleidigte Stabschef des Weißen Hauses, wurde von Präsident Trump gefeuert. Der bisherige Minister für Heimatschutz John Kelly tritt die Nachfolge an, womit nach Herbert R. McMaster und James Mattis der dritte General eine zentrale Position in der Trump-Administration übernimmt (siehe hierzu den Beitrag von Sarah Wagner).

Die großen Verlierer dieses Personalkarussells sind die Republikanische Partei und die so wichtige politische Expertise. Hier wird die Zukunft zeigen müssen, wie groß der Graben zwischen dem Weißen Haus und der Republikanischen Mehrheit im US-Kongress werden kann, ohne dass dies Auswirkungen auf die gesetzgeberischen Vorhaben der Regierung hat. Neben den ehemaligen Militärs bleiben mit Ivanka Trump und Jared Kushner die wohl unkündbare Familie sowie die Nationalisten um Steve Bannon und Stephen Miller übrig und können sich allesamt als Gewinner der Rochade fühlen.

Populismus vs. Expertise

Doch diese Entwicklung ist nicht überraschend, ist sie doch die logische Konsequenz einer zutiefst populistischen Haltung dieser Präsidentschaft, die sich nicht nur mit einer Anti-Establishment- und Anti-Washington-Rhetorik begnügt. Es herrscht vielmehr die Überzeugung, dass der Präsident – und nur er – die Probleme des Landes lösen und das wahre amerikanische Volk repräsentieren kann (siehe für eine akademische Auseinandersetzung mit dem Populismusbegriff u.a. Müller 2016, Mudde/Rovira Kaltwasser 2017). Oder wie es Trump ausdrückte: „I alone can fix it. […] I’m with you – the American people. I am your voice” (Trump 2016). Dies führt geradewegs in eine Anti-Expertise-Präsidentschaft, denn die Experten und ihr Wissen sind nach Meinung des Präsidenten für den Niedergang der Vereinigten Staaten verantwortlich und mithin entbehrlich. Nun sollen es Vertreter aus der Wirtschaft und nicht das politische Establishment richten: Die Unternehmerin Betsy DeVos versucht sich an der Bildungspolitik, der Investmentbanker und Filmproduzent Steven Mnuchin soll das hochkomplexe Steuersystem reformieren, der Unternehmer Wilbur Ross beaufsichtigt die US-Handelspolitik und der ehemalige CEO von ExxonMobil, Rex Tillerson, scheint die Aufgabe zu haben, das US-Außenministerium zurechtzustutzen. Hinzu kommen illustre Kabinettsmitglieder wie der ehemalige Staatsanwalt von Oklahoma, Scott Pruitt, der für die Umweltschutzbehörde EPA verantwortlich zeichnet und auf Nachfragen zu seiner Haltung zum menschengemachten Klimawandel bestenfalls ausweichend antwortet.

Expertise und Experten haben es sehr schwer in dieser Administration. Dazu passt, dass eine deutliche Mehrheit von 58 Prozent der Republikaner Universitäten und Colleges einen negativen Effekt auf die USA bescheinigen (Doherty et al. 2017).

Vor diesem Hintergrund erhält der nur sehr schleppend vorangehende Nominierungs- und Bestätigungsprozess wichtiger Positionen eine neue Bedeutung. Von den 575 Schlüsselpositionen in den Ministerien und Agenturen sind bislang lediglich 49 bestätigt; für 355 gibt es noch nicht einmal eine Nominierung (Stand: 1. August 2017). Es stellt sich allerdings die Frage, ob die Trump-Administration überhaupt vorhat, diese Vakanzen gänzlich zu besetzen. Gerade die Diskussion um die Veränderungen im US-Außenministerium zeigt dies anschaulich. War man zunächst davon ausgegangen, dass Rex Tillerson neue, effektivere Strukturen in ein durchaus reformbedürftiges State Department bringen würde, mehren sich die Stimmen, die zunehmend ein downsizing (Herunterkürzen) befürchten, welches die Arbeitsfähigkeit der Behörde gefährde (Anderson 2017, Graham/de Luce/Lynch 2017). Ein ehemaliger Mitarbeiter des Außenministeriums fasste die bisherigen Veränderungen dann auch etwas drastischer zusammen: „What Vietnam did to hollow out our military, Tillerson is doing to State“ (Bergman 2017).

Legislative Niederlagen und exekutive Möglichkeiten

Dass diese Personaldebatten politische Konsequenzen haben, ist augenscheinlich. Die Querelen innerhalb der Administration, die Unerfahrenheit der Mitarbeiter bis hoch zu den Secretaries und selbst dem Präsidenten finden Niederschlag in schlecht vorbereiteten und von prozeduraler und inhaltlicher Unkenntnis geprägten Versuchen, die politische Agenda umzusetzen. Die im Wahlkampf versprochene Reform von Obamacare drohte bereits im Repräsentantenhaus an den unterschiedlichen Ansichten innerhalb der Republikanischen Mehrheitsfraktion zu scheitern und fand ihr vorläufiges Ende im Senat, in dem die Republikaner aufgrund der deutlich knapperen Mehrheit von nur 4 Stimmen lediglich zwei Abtrünnige vertragen können. In der vorerst letzten Abstimmung zu einem Reformentwurf am 28. Juli 2017 waren es Susan Collins aus Maine, Lisa Murkowski aus Alaska und John McCain aus Arizona, die einer aus ihrer Sicht wenig durchdachten und nach Angaben des Congressional Budget Office (CBO) zusätzliche 16 Millionen Amerikanerinnen und Amerikaner ohne Gesundheitsversicherung zurücklassenden Reform ein Nein erteilten (Für einen hervorragenden Überblick siehe Shapiro/Soffen 2017).

Doch dürfen die offenkundigen Misserfolge im legislativen Prozess und Ablenkungen aus dem Weißen Haus nicht über die exekutiven Möglichkeiten hinwegtäuschen. Wo die Administration die Chance hat, am Kongress vorbei Politik zu machen, versucht sie dies auch. Und das nicht ohne Erfolg. Beispiele hierfür sind die Grenzsicherung und die Stärkung der Grenzpolizei ICE, der zumindest Teilerfolg im Supreme Court hinsichtlich des Einreisestopp aus sieben mehrheitlich muslimischen Staaten sowie die Rücknahme, Verzögerung oder auch Blockade von Umweltschutzauflagen und –Regelungen durch die EPA (Davenport 2017a, 2017b, Lee 2017).

Nichtsdestotrotz ist ein dauerhaftes Regieren ohne legislative Entscheidung nicht möglich. Der Kampf um eine Gesundheitsreform gibt dabei auch einen Vorgeschmack auf die bevorstehenden Reformpläne Donald Trumps wie die Steuerreform, die Verabschiedung eines Haushalts oder die Anhebung der Schuldenobergrenze, die momentan bei 19,81 Billionen US-Dollar steht und nach Schätzung des CBO Mitte Oktober erreicht sein wird (Congressional Budget Office 2017).

Und in der Außen- und Sicherheitspolitik ist die Lage nicht besser (Siehe hierzu den Beitrag von Florian Böller).

Transatlantische Herausforderungen

Die transatlantische Partnerschaft ist in schweren Fahrwassern nicht zuletzt aufgrund der ambivalenten Haltung des Präsidenten zum Verteidigungsbündnis Nato und der Entscheidung Washingtons, aus dem Pariser Klimaabkommen auszusteigen.

„Improving America’s standing in the world.” Im Jahr 2008 und damit am Ende der Administration George W. Bushs wurde dieser Aussage in einer Umfrage des Chicago Council on Global Affairs von den befragten Amerikanerinnen und Amerikanern die höchste außenpolitische Priorität beigemessen (CCGA 2008). Ein Blick in eine aktuelle Studie des Pew Research Center zeigt, dass sich das internationale Vertrauen in den amerikanischen Präsidenten auf einem noch niedrigerem Niveau als vor 9 Jahren befindet (Wike et al. 2017). In seinem letzten Amtsjahr vertrauten dem damaligen US-Präsidenten durchschnittlich 18 Prozent der Bürgerinnen und Bürger in den Nato-Partnerstaaten Frankreich, Deutschland, Polen, Spanien und Großbritannien. In der Ära Barack Obamas stieg dieser Wert auf 74 Prozent, um im aktuellen Jahr auf den Tiefstwert von 16 Prozent zu fallen.

Hinzu kommt die Zuspitzung im Konflikt um das nordkoreanische Atom- und Raketenprogramm. Einen wichtigen strategischen Partner attackierte Donald Trump über seinen bevorzugten Kommunikationskanal Twitter, indem er China Nichtstun und Eigennützigkeit vorwarf.

Und da ist ja auch noch Russland. Das aufgrund der mutmaßlichen Einmischung Moskaus in den amerikanischen Wahlkampf 2016 und dem russischen Vorgehen in der Ukraine (H.R. 3364) im Repräsentantenhaus (419 zu 3) und Senat (98 zu 2) verabschiedete Gesetz zur Erweiterung der Sanktionen gegenüber Russland setzte Präsident Trump merklich unter Druck. Ein mögliches Veto hätte angesichts der überwältigenden legislativen Zustimmung zu dem Gesetz lediglich eine aufschiebende Wirkung, da der Kongress ein Veto mit einer zu erwartenden Zwei-Drittel-Mehrheit überstimmen kann. Zudem wäre dadurch die ohnehin schon auf Hochtouren laufenden Untersuchungen des FBI und des unabhängigen Ermittler Robert Mueller zu den Verbindungen zwischen Trumps Wahlkampagne und dem russischen Staat nur noch weiter angeheizt worden. Trump unterzeichnete schließlich am 2. August 2017, nicht ohne es in einem dem Gesetz hinzugefügten Signing Statement als „significantly flawed“ (The White House 2017) zu bezeichnen.

Bereits bevor Präsident Trump das Gesetz unterzeichnete, erfolgte die russische Reaktion. Präsident Vladimir Putin höchstpersönlich kündigte an, dass die zugelassene Anzahl der für die US-Botschaft in Moskau arbeitenden Angestellten um 755 gesenkt werden müsse und erwischt die Administration personell und inhaltlich damit völlig unvorbereitet. Der erst am 18. Juli 2017 für den Posten des Botschafters in Moskau nominierte Jon Huntsman, Jr. ist vom Senat ebenso wenig bestätigt wie A. Wess Mitchell, der einen Tag später für die in einer solchen Situation überaus wichtige Aufgabe des Assistant Secretary for European and Eurasian Affairs im US-Außenministerium vorgeschlagen wurde. Zu allem Überfluss ist nach dem Abzug des in der Russlandaffäre eine nicht unbedeutende Rolle spielenden russischen Botschafters Sergej Kissljak auch diese Position vakant, was die diplomatischen Möglichkeiten zusätzlich begrenzt.

Gefährdung der Handlungsfähigkeit

Nach 200 Tagen im Amt zeichnet sich diese Administration vornehmlich durch personelle Querelen, Machtkämpfe zwischen verschiedenen Flügeln im Weißen Haus, Ablenkungsmanöver und einem jeden noch so abwegigen Gedanken tweetenden Präsidenten aus. Das dabei an den Tag gelegte unprofessionelle Vorgehen hat bei einer Macht, wie sie die Vereinigten Staaten von Amerika darstellen, verheerende innen- wie außenpolitische Auswirkungen. Da hilft auch nicht, dass Mitarbeiter Donald Trumps sich und den Präsidenten gerne als „Neophyte“ (frisch Bekehrte) bezeichnen. Denn die aktive Ausdünnung von Experten und Expertise aus dem Regierungsapparat bedeutet eine mehr als fahrlässige Gefährdung der Handlungsfähigkeit nach innen wie außen. In den kommenden Monaten wird es darauf ankommen, ob insbesondere der neue Stabschef John Kelly in der Lage sein wird, eine deutlich effektivere Struktur in das Weiße Haus und die gesamte Regierung zu implementieren und – dies ist wohl am wichtigsten – den Präsidenten selbst zu disziplinieren.

Anderson, David (2017): Slash and Burn of U.S. Foreign Policy, 24. Juli, medium.com/truman-doctrine-blog/slash-and-burn-of-u-s-foreign-policy-9571a277b278 (aufgerufen am 25.07.2017).

Bergman, Max (2017): Present at the Destruction: How Rex Tillerson Is Wrecking the State Department, in: Politico vom 29. Juni 2017, www.politico.com/magazine/story/2017/06/29/how-rex-tillerson-destroying-state-department-215319 (aufgerufen am 30.06.2017).

CCGA (2008): Global Views 2008. American Attitudes on U.S. Foreign Policy, www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/POS_Topline%20Reports/POS%202008/2008%20Public%20Opinion_Foreign%20Policy.pdf (aufgerufen am 25.11.2008).

Congressional Budget Office (2017): Federal Debt and the Statutory Limit, 29. Juni, www.cbo.gov/system/files/115th-congress-2017-2018/reports/52837-debtlimit.pdf (aufgerufen am 24.07.2017).

Davenport, Coral (2017a): Court Gives Trump Small Victory in Push Against Clean Power Plan, in: The New York Times vom 28. April, www.nytimes.com/2017/04/28/climate/clean-power-plan-global-warming.html (aufgerufen am 12.07.2017).

Davenport, Coral (2017b): Counseled by Industry, Not Staff, E.P.A. Chief Is Off to a Blazing Start, in: The New York Times vom 1. Juli, www.nytimes.com/2017/07/01/us/politics/trump-epa-chief-pruitt-regulations-climate-change.html (aufgerufen am 12.07.2017).

Doherty, Carroll/Kiley, Jocelyn/Johnson, Bridget (2017): Sharp Partisan Divisions in Views of National Institutions. Republicans increasingly say colleges have negative impact on U.S., assets.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/5/2017/07/11101505/07-10-17-Institutions-release.pdf (aufgerufen am 15.07.2017).

Graham, Robbie/de Luce, Dan/Lynch, Colum (2017): How the Trump Administration Broke the State Department, in: Foreign Policy am 31. Juli, foreignpolicy.com/2017/07/31/how-the-trump-administration-broke-the-state-department/ (aufgerufen am 01.08.2017).

Lee, Michelle Ye Hee (2017): President Trump’s claim that illegal immigration went up under past administrations, in: The Washington Post vom 1. August, www.washingtonpost.com/news/fact-checker/wp/2017/08/01/president-trumps-claim-that-illegal-immigration-went-up-under-past-administrations/ (aufgerufen am 03.08.2017).

Lizza, Ryan (2017): Anthony Scaramucci Called Me to Unload About White House Leakers, Reince Priebus, and Steve Bannon, in: The New Yorker vom 27. Juli, www.newyorker.com/news/ryan-lizza/anthony-scaramucci-called-me-to-unload-about-white-house-leakers-reince-priebus-and-steve-bannon (aufgerufen am 27.07.2017).

Mudde, Cas/Rovira Kaltwasser, Cristóbal (2017): Populism. A Very Short Introduction (Very Short Introductions), New York (NY).

Müller, Jan-Werner (2016): What is Populism?, Philadelphia (PA).

Shapiro, Leslie/Soffen, Kim (2017): How key senators changed their positions to bring down Obamacare repeal, in: The Washington Post vom 28. Juli, www.washingtonpost.com/graphics/2017/politics/health-care-swing-votes/ (aufgerufen am 28.07.2017).

The White House (2017): Statement by President Donald J. Trump on the Signing of H.R. 3364, 2. August, Washnington (DC), www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/02/statement-president-donald-j-trump-signing-countering-americas (aufgerufen am 03.08.2017).

Trump, Donald J. (2016): Donald J. Trump Republican Nomination Acceptance Speech, 21. Juli, assets.donaldjtrump.com/DJT_Acceptance_Speech.pdf (aufgerufen am 30. Juli 2016).

Wike, Richard et al. (2017): U.S. Image Suffers as Publics Around World Question Trump’s Leadership, 26. Juni, www.pewglobal.org/2017/06/26/u-s-image-suffers-as-publics-around-world-question-trumps-leadership/ (aufgerufen am 28.06.2017).

Sarah Wagner, Atlantische Akademie

“Under the leadership of Barack Obama and Hillary Clinton the generals have been reduced to rubble, reduced to a point where it is embarrassing for our country” (Holland/Mason 2016). So äußerte sich der Präsidentschaftskandidat Donald Trump auf einer Veranstaltung im September 2016. Die Auferstehung aus „Schutt und Trümmern“ haben die Generäle unter Präsident Trump nun unter großer medialer Beachtung vollzogen: Hochkarätige Positionen im Weißen Haus sind besetzt mit aktiven und ehemaligen Militärs. Doch was sagen diese Personalentscheidungen über den aktuellen Stand der zivil-militärischen Beziehungen aus? Der nachfolgende Text, fokussiert auf die zivil-militärischen Beziehungen zwischen der Exekutive und dem Militär, beleuchtet diese Personalentscheidungen sowie die aktuellen problematischen Entwicklungen im zivil-militärischen Verhältnis.

Ehemalige Generäle im Weißen Haus sind keine Erfindung der Trump-Administration, Präsidenten greifen seit jeher auf die Expertise und die Symbolkraft des Militärs zurück. Brent Scowcroft, Colin Powell oder auch James Jones bekleideten Ämter unter Republikanern und Demokraten. Was die Trump-Administration jedoch unterscheidet, ist die schiere Anzahl an ehemaligen Militärs in hohen Führungspositionen, die zur gleichen Zeit im Weißen Haus arbeiten; darunter mit McMaster sogar ein General, der sich noch im aktiven Militärdienst befindet. Zudem sind bestimmte Entwicklungen zu beobachten, die langfristig noch problematischer als die Personalentscheidungen werden könnten: die Politisierung des Militärs, der potenzielle Vertrauensverlust zwischen der Exekutive und dem Militär sowie die Frage nach der Übernahme von Verantwortung. Warum diese Entwicklungen beachtet und analysiert werden sollten? Die Verankerung ziviler Kontrolle ist Kernelement guter zivil-militärischer Beziehungen, laut der amerikanischen Verfassung ist der Commander-in-Chief ein Zivilist, der Kongress reguliert die Finanzen und erklärt den Krieg, der Verteidigungsminister ist Zivilist und das Militär selbst leistet seinen Schwur in erster Linie auf die Verfassung. Diese Struktur und die damit einhergehenden Prozesse werden oft als gegeben angesehen, doch produktive zivil-militärische Beziehungen beruhen auf Vertrauen, Respekt, Professionalität, Disziplin und Kommunikation. Wie stellt sich die Lage unter Präsident Trump aktuell dar?

Das neue Narrativ

Während der Präsidentschaftswahl 2016 wurde Donald Trump im Wahlkampf von diversen Generälen unterstützt, jedoch äußerte sich der Kandidat selbst häufig äußerst kritisch und herablassend über die Führungskräfte im Militär. Nach der Wahl allerdings wurden Spitzenpositionen wie die Ämter des Verteidigungsministers, des Nationalen Sicherheitsberaters und des Ministers für Innere Sicherheit (Department of Homeland Security) mit ehemaligen Militärs besetzt. Für eine in Regierungsfragen unerfahrene Administration war dies nicht gänzlich überraschend. Personalentscheidungen dieser Art versprechen nicht nur Expertise, sondern vermitteln auch Legitimität. Besonders unter der Trump-Administration entwickelte sich hier rasch ein interessantes, wenn auch bedenkliches, (mediales) Narrativ: Generäle symbolisierten die Erwachsenen im Weißen Haus, die für geordnete Prozesse und eine Zähmung der oft volatilen Politik und Rhetorik von Donald Trump sorgen sollten.

Die ehemaligen Vier-Sterne-Generäle James Mattis, Verteidigungsminister, und John Kelly, Stabschef, sind aufgrund ihrer langen Erfahrung im Militär und ihrer guten Reputation für solche Narrative nahezu prädestiniert. Problematisch ist diese Auslegung aber deshalb, da sie das aktuell schon hohe Misstrauen der US-Bevölkerung gegenüber der Regierung und Bürokratie im Allgemeinen fördert. Gelten in erster Linie die ehemaligen Vertreter des Militärs als Garanten für Stabilität, wird Vertrauen in die zivile Führung untergraben und Unerfahrenheit offenbart. 

Die Politisierung des Militärs?

Diese Unerfahrenheit zeigte sich in den letzten Wochen deutlich am Umgang des Präsidenten mit dem Militär, der erste Anzeichen einer potenziellen Politisierung zeigte. Ein unpolitisches Militär ist entscheidend, da dadurch demokratische Normen gesichert, friedliche Regierungswechsel ermöglicht werden und es ein Element der Professionalisierung des Militärs darstellt. Auch das Militär profitiert von seinem unpolitischen Charakter: Finanzielle Unterstützung ist nicht an bestimmte Parteien oder Positionen gebunden, die Gesellschaft und die Politik vertrauen der militärischen Expertise (Friend 2017). Aus diesen und weiteren Gründen legt auch die militärische Ausbildung hohen Wert auf die Betonung einer unpolitischen Streitkraft, bestimmte Vorschriften regeln hier die kleinsten Details (Carter 2017). Präsident Trump scheint mit diesen Facetten der zivil-militärischen Beziehungen noch wenig vertraut zu sein, wie die letzten Monate offenbarten. Dass er die Führungskräfte wiederholt als „my generals“ (Riotta 2017, eigene Hervorhebung) bezeichnet, offenbart ein einseitiges Verständnis von zivil-militärischen Beziehungen. Die Generäle sind eben nicht ‚seine‘ Generäle, sondern verantworten sich auch dem Kongress gegenüber und wollen das Militär als professionelle, überparteiische Institution wahrgenommen sehen. Dass Präsident Trump im Januar sein Dekret zum Einreiseverbot direkt im Pentagon vor uniformierten Militärs unterzeichnete, war ebenso problematisch (Cooper 2017).

Bei einer zeremoniellen Veranstaltung im Juli, der Indienstnahme der USS Gerald R. Ford, wandte sich der Präsident direkt an die anwesenden Marineangehörigen und forderte sie auf, politischen Druck auf den Kongress auszuüben, um eine Umsetzung der Gesundheitsreform und seines Budgets zu erwirken. “I don’t mind getting a little hand, so call that congressman and call that senator and make sure you get it,” so der Commander-in-Chief (The White House 2017). Diese Politisierung einer zeremoniellen Veranstaltung und die Aufforderung von Präsident Trump, politisch aktiv zu werden, ist ein klarer Bruch mit Normen der zivil-militärischen Beziehungen. Trump manövriert das Militär in eine unangenehme und unklare Lage, da hier die Grenzen zwischen Professionalität und Politisierung verwischt werden. Denn die Frage bleibt im Raum, ab wann bestimmte Aussagen als Befehl gelten.

Auf der Ebene der Personalentscheidungen gilt zu bedenken, dass die zivil-militärischen Beziehungen schnell in einen Teufelskreis geraten können. Werden zu viele Militärs eingestellt, können diese in Zukunft leicht mit einer bestimmten Politik oder Partei identifiziert werden, und diese Wahrnehmung kann auf die Institution als Ganzes ausstrahlen. Der negative Trend in den letzten Wahlkämpfen zur verstärkten Nutzung von Generälen und Militärangehörigen als Fürsprecher könnte sich somit in den Administrationen fortsetzen. Besonders schwierig ist hier die Rolle von Lieutenant General H.R. McMaster, Nationaler Sicherheitsberater und aktiver Drei-Sterne-General in der US-Armee. Offiziell ist McMaster noch im Militärdienst, fungiert aber gleichzeitig auch als politischer Schutzschild für Präsident Trump (Frum 2017). Fraglich ist, wer am Ende von diesem angespannten Rollenverständnis profitiert.

Und obwohl Mattis und Kelly beide nicht mehr aktiv im Militärdienst und somit Zivilisten sind, werden sie aufgrund ihres hohen Ranges natürlich auch weiterhin als Generäle angesehen, oft auch angesprochen. Somit kommt es zwangsläufig zu einer Verwischung der Grenzen zwischen den zivilen und militärischen Sphären.

Diese ersten Anzeichen einer Politisierung des Militärs sollten nicht überwertet, aber ernst genommen werden. Denn sie bringt Unsicherheit in eine Institution, deren Stabilität auf einem rigorosen Regelwerk beruht. Eine aktive Vermischung mit amerikanischer (Innen)Politik sollte selbst auf der rhetorischen Ebene möglichst vermieden werden. Eine interessante gesellschaftliche Entwicklung ist dabei schon jetzt zu beobachten: Die Unterstützung in Militärgemeinden für Trump kühlt sich laut neusten Umfragen langsam ab (Chinni 2017).

Zivile Kontrolle – Vertrauen, Verantwortung, Vorgaben

Eine effiziente und produktive zivile Kontrolle der zivil-militärischen Beziehungen fußt unter anderem auf gegenseitigem Vertrauen, klaren Verantwortungsstrukturen und eindeutig definierten Vorgaben. Dass der Bann von Transgender im Militär von Präsident Trump überraschend und anscheinend ohne konkrete Rücksprache mit dem Pentagon oder den Joint Chiefs of Staff in drei dünnen Tweets angekündigt wurde während Verteidigungsminister Mattis im Urlaub verweilte, hat das Vertrauen in die präsidentielle Führungskraft nicht gestärkt. Ebenso problematisch ist, dass der Tweet eine Absprache mit „my generals“ beschrieb, die in dieser Form aber anscheinend nicht stattgefunden hat (Graham 2017). Dass der Vorstoß nicht das Ergebnis einer Diskussion mit Einbeziehung des Militärs war, sondern als Druckmittel im Budgetstreit genutzt wurde, ist noch problematischer. Die unprofessionelle Vorgehensweise und Kommunikation hat nun militärischen Widerstand zur Folge, die Coast Guard stellt sich hinter Transgender im Militär, ehemalige Generäle kritisieren den Präsidenten öffentlich, und auch das Pentagon unternimmt vorerst keine weiteren Schritte.

Unklar sind zurzeit auch die genauen Verantwortungsbereiche. Als zu Beginn der Trump Präsidentschaft Chief Petty Officer William “Ryan” Owens, Navy SEALS, bei einem Einsatz im Jemen starb, distanzierte sich Trump von der Mission und insbesondere von seiner Verantwortung. “This was something they wanted to do. They came to me, they explained what they wanted to do ― the generals ― who are very respected, my generals are the most respected that we’ve had in many decades, I believe. And they lost Ryan”, so der Präsident (Philipp 2017). Solche Aussagen des Oberbefehlshabers tragen wenig zu einer produktiven und gesunden Dynamik zivil-militärischer Beziehungen bei. Auch der Empfang des Leichnams von Owen auf der Dover AFB durch den Präsidenten korrigiert diese Aussagen nicht.

Die teilweise Abgabe von Entscheidungsgewalt an das Pentagon ist eine weitere Entwicklung, die einen Wandel im Vergleich zu Obama darstellt. Während dieser das Militär zu dessen Verdruss mit Micro-Management begleitete, hat Trump bspw. die Bestimmungsbefugnis über das force managment level für den Einsatz in Irak, Syrien und Afghanistan an das Pentagon abgegeben (Sisk 2017; Gordon 2017) sowie neue areas of active hostility in Somalia und Jemen benannt (Kristian 2017) und dem Militär dadurch mehr Entscheidungsbefugnis erteilt. Prinzipiell ist diese Abgabe von Entscheidungsgewalt nicht zwangsläufig problematisch und kann dem Militär auch einen gewissen Grad an Flexibilität und Autonomie gewährleisten, kritisch wird es jedoch, wenn hier die strategische Einbettung von ziviler Seite fehlt. Genau solche strategischen Vorgaben sind hier aktuell noch nicht erkennbar. Berater wie Steve Bannon oder Jared Kushner haben weniger Interesse an einer Intensivierung des militärischen Engagements, der Präsident scheint sich nicht für Politikdetails zu interessieren und die Entscheidungsprozesse im Weißen Haus sind unkoordiniert. Ob der neue Stabschef John Kelly, ein ehemaliger Vier-Sterne-General, hier Ordnung und Struktur schaffen kann, wird sich erst noch zeigen.

Der problematische Kontext

Auch unter den letzten Präsidenten waren die zivil-militärischen Beziehungen oft strapaziert und eine Herausforderung für beide Seiten. Unter der Trump-Administration kommt jedoch noch ein großer problematischer Aspekt hinzu: Die Vernachlässigung des State Department. Zwar hat das Außenministerium im Vergleich mit dem Militär traditionell einen schweren Stand hinsichtlich der Finanzen und Personalausstattung. Doch die aktuelle Vernachlässigung und Eindämmung des State Department, unterstützt von Außenminister Rex Tillerson, sorgen dafür, dass viele zivile Posten im Weißen Haus nicht mit Personal des Außenministeriums besetzt werden und das Ministerium insgesamt stark an Schlagkraft verloren hat (siehe Beitrag von David Sirakov). Auch im National Security Council zeigt sich das militärische Übergewicht. Ob dies nun eine Militarisierung der Außenpolitik durch groupthink zur Folge hat oder ob die eigene Erfahrung mit Auslandseinsätzen für Zurückhaltung sorgt, wird sich noch zeigen.

Onwards, soldiers?

Was lässt sich also nach knapp 200 Tagen Trump-Administration hinsichtlich der zivil-militärischen Beziehungen festhalten? Die medial befürchtete ‚Machtübernahme‘ der Generäle hat sich nicht verwirklicht. Dafür ist das gewählte Personal zu professionell und hat auch zu wenig Zugang zum inneren Zirkel Trumps oder dem Präsidenten selbst, hier wird die neue Rolle von John Kelly einen interessanten Faktor darstellen. Kelly muss nicht nur Disziplin in die sich bekriegenden Fraktionen im Weißen Haus bringen, die größte Herausforderung wird der Präsident selbst sein (Fleming/Donnan 2017). Auch in den letzten sechs Monaten hat sich der Präsident nicht von sprunghaften Ideen und Tweets abbringen lassen, hat er polarisiert und nur halbherzig Führungswillen gezeigt. Der Präsident bevorzugt schnelle und sichtbare Erfolge („winning“) und Aktionen (siehe die Bombardierung in Syrien). Lange und zähe Verhandlungen über Strategie und langfristige Policy-Diskussionen führt er ungerne. Doch gerade die komplexe Situation in Afghanistan verlangt eine intensive Auseinandersetzung mit der politischen und militärischen Strategie. Die letzten Entwicklungen in dieser Hinsicht, nämlich die spontane Drohung des Präsidenten den amtierenden General in Afghanistan, John Nicholson, zu entlassen und Trumps Verlangen nach mehr Input von Soldaten aus den unteren Rängen, lassen hier nichts Gutes erahnen.

Ad-hoc Kommunikation von Militärpolitik durch unausgegorene Tweets verkompliziert die Lage ebenso und ermuntert das Militär zu einer eigenen Interpretation der Aussagen und Anordnungen – ebenso eine problematische Entwicklung und Konsequenz schlechter Kommunikation. Auch die Kräfteverhältnisse im Weißen Haus werden durch die Ernennung von Kelly zum Stabschef neu getestet werden. Formiert sich ein Trio der Generäle gegen Bannon und sein Team? Es gilt nun zu beobachten, ob sich die Politisierung des Militärs verstärkt, wie und ob die zivile Kontrolle von der Trump-Administration genauer definiert wird und inwiefern eine Vertrauensbasis zwischen dem Pentagon und dem Weißen Haus entwickelt wird. Auch droht die Gefahr einer zu starken Kurskorrektur nach den Obama-Jahren, durch die Präsident Trump einen Großteil an Verantwortung und Kontrolle an das Militär abgibt. Beispielhaft wird hier das Ergebnis der Afghanistan-Strategie sein, welche aktuell intensiv debattiert wird. Wird es konkrete strategische Vorgaben aus dem Weißen Haus geben, oder wird das Pentagon neben taktischen und operationalen Entscheidungen hier gestaltend tätig? Und wie werden sich die Generäle zwischen dem politischen Minenfeld des Weißen Hauses, dem Kongress und den Medien bewegen? Oder in den Worten von Erin Simpson: „You can’t run the Pentagon like the first Marine Division” (Carter/Schulman 2017).

Carter, Phillip (2017): Unpresidential Command, in: Slate vom 24. Juli 2017, www.slate.com/articles/news_and_politics/jurisprudence/2017/07/trump_is_ordering_service_members_to_support_the_republican_agenda.html (aufgerufen am 28.07.2017).

Carter, Phillip/Schulman, Loren DeJonge (2017): Trump is surrounding himself with generals. That’s dangerous, in: Washington Post vom 30. November 2016, www.washingtonpost.com/opinions/trump-is-surrounding-himself-with-generals-thats-dangerous/2016/11/30/e6a0a972-b190-11e6-840f-e3ebab6bcdd3_story.html (aufgerufen am 30.07.2017).

Chinni, Dante (2017): Trump’s Support Drops in Military Communities, in: NBC News vom 4. Juni 2017, www.nbcnews.com/politics/first-read/trump-s-support-drops-military-communities-n768036 (aufgerufen am 31.07.2017).

Cooper, Helene (2017): Trump’s Signing of Immigrant Ban Puts Pentagon in Uncomfortable Light, in: The New York Times vom 28. Januar 2017, www.nytimes.com/2017/01/28/us/politics/trump-immigration-ban-muslims-military.html (aufgerufen am 20. Juli 2017).

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Florian Böller, Technische Universität Kaiserslautern

Bereits nach 200 Tagen im Amt hat Donald Trump die Position der USA in der Weltpolitik massiv geschwächt. Der Schaden beruht dabei nicht auf einem Rückgang der militärischen oder wirtschaftlichen Ressourcen der Vereinigten Staaten. Es handelt sich vielmehr um einen Verlust an Vertrauen und Autorität der USA auf globaler Ebene. Trumps Außen- und Sicherheitspolitik bewirkt, dass die USA immer weniger als legitime Führungsmacht angesehen werden.

Ein erster Blick auf Meinungsumfragen lässt bereits das Ausmaß der durch Trumps Politik ausgelösten Vertrauenskrise erkennen. Während 2016 in Deutschland und Frankreich noch 86 bzw. 84 Prozent der Befragten angaben, Präsident Barack Obama zu vertrauen, waren es im Sommer 2017 unter Trump lediglich 11 bzw. 14 Prozent (Pew Research Center 2017). Dies mag überraschen, da doch gerade in Deutschland die Kritik an der US-Außenpolitik mit Blick auf die NSA-Affäre oder den Einsatz von Kampfdrohnen hohe Wellen geschlagen hatte. Trotzdem war es Trumps Vorgänger Obama gelungen, durch eine multilateral ausgerichtete Außenpolitik, die Beendigung des Irakkriegs und eine entschlossene internationale Klimapolitik die Legitimität amerikanischer Führung nach der Amtszeit George W. Bushs in weiten Teilen wiederherzustellen. Vertrauen in das politische Führungspersonal steht in enger Verbindung zur allgemeinen Zustimmung zur amerikanischen Weltpolitik. In Deutschland gaben Befragte 2016 noch mehrheitlich an, eine positive Meinung über die USA zu haben, im Sommer 2017 behaupteten dies nur noch 35 Prozent. Gemessen am Median-Wert basierend auf den Umfragen aus weltweit 37 Ländern verringerte sich das Vertrauen in den jeweiligen US-Präsidenten zwischen 2016 und 2017 um 42 Prozentpunkte, während die Zustimmung zur USA im gleichen Zeitraum von 64 auf 49 Prozent sank (vgl. Abbildung 1).

Ein solcher Vertrauensverlust wird zum Problem amerikanischer Politik, weil die Fähigkeit international Führung auszuüben, das heißt unter anderem Weltpolitik zu gestalten, Institutionen nach dem Vorbild liberaler Werte zu etablieren und für diese Politik internationale Partner zu finden, abnimmt. Der Machtverlust für die USA bezieht sich dann nicht auf die „Hard Power“, sondern auf Elemente der „Soft Power“ (Nye 2004) – also der Legitimität von Führung, die die USA bei aller vorhandenen Kritik stets auch für sich beanspruchen konnten.

Auf der Suche nach den Ursachen der Vertrauenskrise muss zunächst geklärt werden, was Vertrauen in den internationalen Beziehungen überhaupt bedeutet. Allgemein ist davon auszugehen, dass Vertrauen zwischen Akteuren dann vorhanden ist, wenn alle Beteiligten davon überzeugt sind, dass der jeweilige Kooperationspartner gemeinsame Ziele, Werte und Interessen verfolgt. Zudem erhöhen Transparenz und Erwartungssicherheit über das Verhalten des Gegenübers das Ausmaß an Vertrauen, das dem Partner entgegengebracht wird. Politikwissenschaftliche Analysen unterscheiden deshalb zwischen kategorialem Vertrauen, das sich auf eine grundsätzliche Übereinstimmung von Werten und Interessen bezieht, und strategischem Vertrauen, das auf einem rationalen Kalkül basiert und mit spezifischen Erwartungen auf reziprokes Verhalten verbunden ist (Brugger/Hasenclever/Kasten 2013). Vertrauen in der internationalen Politik wird keineswegs alleine von den Spitzen der jeweiligen Regierungen getragen. Das Misstrauen gegenüber einer einzelnen Person, wie etwa dem US-Präsidenten, wird eingehegt (oder verstärkt) durch Verbindungen auf gesellschaftlicher Ebene und durch mehr oder weniger intakte Institutionen. Dieser Zusammenhang erklärt auch, warum die allgemeine Zustimmung zur USA weniger stark gesunken ist, als das Misstrauen gegenüber dem US-Präsidenten zugenommen hat.

Trotz der stabilisierenden Wirkung vorhandener Institutionen und trotz der Tatsache, dass die Außen- und Sicherheitspolitik nicht allein vom Präsidenten bestimmt wird – zuletzt war dies bei den vom Kongress initiierten Sanktionen gegen Russland zu beobachten – ist der von Donald Trump nach lediglich 200 Tagen im Amt angerichtete Schaden beträchtlich. Dies gilt auch und gerade hinsichtlich der transatlantischen Beziehungen. Trumps Credo des America First bedeutet nichts weniger als den Bruch mit einem zentralen Prinzip der vertrauensbasierten Kooperation zwischen Europa und den USA. Denn damit betonte der US-Präsident nicht nur eine Differenz zwischen den Interessen beider Seiten, sondern auch seine Überzeugung, dass die internationale Politik ein Nullsummenspiel darstelle, bei der eine Seite nichts gewinnen kann, solange die andere Seite nichts verliert. Das entspricht in den hochgradig interdependenten transatlantischen Beziehungen aber gerade nicht dem Grundgedanken von Kooperation. Hier galt vielmehr, dass von multilateralen Strategien beide Seiten profitieren würden. Trump ist jedoch der Ansicht, dass die USA auf weltpolitischer Ebene in der Vergangenheit unfair behandelt wurden. Die USA hätten insbesondere unter Obama schlechte „Deals“ abgeschlossen, die nicht den Interessen der amerikanischen Wähler – und hier zielt Trump vor allem auf seine Wählerkoalition aus weißen, nicht College-gebildeten Männern aus den Rust Belt-Bundesstaaten – entsprochen hätten. Den Ausstieg aus dem 2016 beschlossenen Abkommen zum Klimaschutz hat Trump dieser Logik folgend damit begründet, nicht der Präsident der Bürger von Paris, sondern von Pittsburgh zu sein. Für die Frage des Vertrauens gegenüber den USA auf internationaler Ebene war dieser Entschluss kontraproduktiv: Er senkte zum einen die Erwartungssicherheit in das Verhalten der USA, die sich nicht mehr an zuvor gegebene Zusagen hielten. Zum anderen bedeutete die Aufkündigung des Pariser Abkommens gerade gegenüber Europa eine Abkehr von gemeinsamen Werten und Zielen. Ähnliche Wirkung auf das Ausmaß an Vertrauen gegenüber den USA dürfte die wirtschaftspolitische Neuorientierung unter Trump weg von der traditionellen Befürwortung von Freihandel entfaltet haben – hiervon waren nicht zuletzt die Verbündeten der USA in Asien betroffen, die Trumps Ausstieg aus dem TPP-Abkommen hinnehmen mussten.

Auf europäischer Seite untergrub auch Trumps ambivalente NATO-Politik das Vertrauen in die USA. Zwar bekannte sich Trump im Juni 2016 zu den amerikanischen Verpflichtungen im Rahmen der NATO. Zuvor hatte Trump ein klares Bekenntnis zur Beistandsklausel des Washingtoner Vertrags vermieden, obwohl genau diese symbolische Versicherung gemeinsamer Werte von den europäischen Verbündeten erwartet wurde. Stattdessen kritisierte Trump wiederholt die aus seiner Sicht zu geringen Verteidigungsausgaben der Europäer. Trump ist der Ansicht, Europa betreibe ein sicherheitspolitisches Free Riding auf Kosten der USA. Gleichzeitig hat der Vertrauensverlust gegenüber den USA in Europa die Bereitschaft verringert, bisweilen durchaus berechtigten Forderungen nach einer größeren europäischen Mitverantwortung in der internationalen Politik nachzukommen.

Vertrauen gegenüber den USA beruht auch in der Erkenntnis, dass die innergesellschaftlichen Institutionen der amerikanischen Demokratie intakt sind. Nur so können die USA auch nach außen einen glaubhaften Führungsanspruch vertreten. Die ersten 200 Tage der Trump-Administration waren jedoch derart von innenpolitischen Skandalen überschattet, dass auch diese Quelle von Autorität und Führung der USA Schaden genommen hat. Allen voran ist hierbei die Kontroverse um den Einfluss Russlands auf die amerikanischen Präsidentschaftswahlen und die Rolle von Trumps Wahlkampfteam darin zu nennen. Träfen diese Vorwürfe zu, wäre die Legitimität der amerikanischen Demokratie ins Mark getroffen – mit kaum zu überblickenden Auswirkungen auf die Außen- und Sicherheitspolitik. Wer könnte dann beispielsweise den Zusicherungen der USA im Rahmen der NATO im Falle einer erneuten Auseinandersetzung mit Russland noch vertrauen? Auch die ständigen Scharmützel mit der Presse, intransparente Geschäftsinteressen des Trump Clans und Skandale um Trumps engsten Beraterkreis erhöhen letztlich auch international das Misstrauen gegenüber den USA.

Vertrauen beruht auch auf Transparenz und Erwartungssicherheit. In der Außen- und Sicherheitspolitik hat Trump diese Aspekte bisher missachtet. Es muss an dieser Stelle offen bleiben, ob die Administration absichtlich eine Politik der Verunsicherung verfolgt. Die häufigen Volten im Verhältnis gegenüber China und Russland, widersprüchliche Äußerungen der Administration zur Bedeutung der NATO oder die unklare Haltung zum Syrienkonflikt könnten ihre Ursache auch im ständigen Flügelstreit innerhalb des Weißen Hauses haben. Andererseits ließ Trump im Wahlkampf verlauten, dass Amerika wieder unberechenbarer werden müsse: „We must as a nation be more unpredictable“ (Sullivan/Tumulty 2017). Dies mag in Konfliktfällen gegenüber Feinden eine gewisse Logik beanspruchen, gegenüber Verbündeten erzeugt Unberechenbarkeit jedoch Misstrauen und mindert die Chancen auf Kooperation.

Die europäischen Staaten reagieren unter Führung von Deutschland und Frankreich bereits jetzt auf die Vertrauenskrise und streben eine engere Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik an. Doch eine Stärkung der europäischen Integration wird die gegenwärtige Schwäche der transatlantischen Partnerschaft nicht ausgleichen können. Bei den internationalen Konfliktherden in der Ukraine, Syrien, Nordkorea oder dem Iran müssen Europa und die USA zusammenarbeiten – fehlendes Vertrauen stellt dabei jedoch eine große Hürde dar.

Brugger, Philipp/Hasenclever, Andreas/Kasten, Lukas (2013): Vertrauen lohnt sich. Über Gegenstand und Potential eines vernachlässigten Konzepts in den Internationalen Beziehungen, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 20:2, S. 65-104.

Nye, Joseph (2004): Soft Power: The Means to Success in World Politics, New York.

Pew Research Center (2017): U.S. Image Suffers as Publics Around World Question Trump’s Leadership, 26. Juli, www.pewglobal.org/2017/06/26/u-s-image-suffers-as-publics-around-world-question-trumps-leadership/ (aufgerufen am 3.8.2017).

Sullivan, Kevin/Tumulty, Karen (2017): Trump Promised an Unpredictable Foreign Policy. To Allies It Looks Incoherent, in: The Washington Post vom 11. April, www.washingtonpost.com/politics/trump-promised-an-unpredictable-foreign-policy-to-allies-it-looks-incoherent/2017/04/11/21acde5e-1a3d-11e7-9887-1a5314b56a08_story.html (aufgerufen am 4.8.2017).