Die Rolle der Länder und der US-States in den internationalen Beziehungen
Das Beispiel der Standortpolitik - Ein Tagungsbericht
David Sirakov
Am 14. April 2011 veranstaltete die Atlantische Akademie gemeinsam mit dem rheinland-pfälzischen Innenministerium eine Tagung in der Landesvertretung von Rheinland-Pfalz in Berlin, in der die Rolle der deutschen Bundesländer und der US-States in der Außenpolitik am Beispiel der Standortpolitik der amerikanischen Streitkräfte im Mittelpunkt stand. Hierzu konnte neben Referentinnen und Referenten aus den zuständigen Ministerien von Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Bayern sowie des Auswärtigen Amtes, Vertretern der US-Streitkräfte und der Wissenschaft auch der rheinland-pfälzische Innenminister und Vorsitzende der Atlantischen Akademie, Karl Peter Bruch, begrüßt werden.
In seiner Begrüßung stellte der Direktor der Atlantischen Akademie, Wolfgang Tönnesmann, die 1996 gegründete Institution vor und dankte Staatsminister Bruch für das Engagement, mit welchem er die Arbeit der Atlantischen Akademie in den vergangenen Jahren stets tatkräftig unterstützte. Mit dem ehemaligen Direktor der Atlantischen Akademie, Dr. Werner Kremp, und dem sich nun im Ruhestand befindenden vormaligen Vertreter der US Army, Europe, in Washington D.C., Dr. Bryan van Sweringen, dankte Wolfgang Tönnesmann den Initiatoren dieser Tagung für die Idee und die Unterstützung bei ihrer Umsetzung.
Dass die Tagung in Berlin und nicht in Kaiserslautern stattfinde, habe seinen Grund, so Tönnesmann. In der Hauptstadt fehle es gelegentlich an Wertschätzung für die Provinz, welche die Hauptlast der Stationierung amerikanischer Streitkräfte trage und damit einen gewichtigen Beitrag für die Sicherheit des ganzen Landes leiste. Als Beleg zitierte er aus einem Artikel des Berliner Tagesspiegels vom 23. März 2008. Der aus Berlin angereiste Autor konnte der Stadt Kaiserslautern wenig Positives abgewinnen und stellte - vielleicht nicht ganz zu Unrecht - fest, man habe die Lauterer mit den Amerikanern „allein gelassen". Warum sich die Amerikaner in dieser Stadt wohl fühlen und wie ihre Präsenz die Region geprägt habe, sei ihm entgangen, so Tönnesmann. So gesehen sei es nur recht und billig, eine Tagung wie diese in Berlin durchzuführen, zumal sich auch dieses Mal in der Landesvertretung wieder zeigen werde, dass die Rheinland-Pfälzer gute Gastgeber seien.
Wie alles begann
Im ersten Vortrag der Tagung verband Staatsminister Karl Peter Bruch persönliche mit politischen Einsichten. So sei er mit der US-Präsenz aufgewachsen und habe sie auch persönlich immer als überaus wichtig für Rheinland-Pfalz als „transatlantisches Bundesland" und Deutschland insgesamt angesehen. Neben den familiären Verbindungen in die USA betonte der Staatsminister aber auch handfeste politische und wirtschaftliche Gründe für das nach dem Ende des Kalten Krieges erforderliche Engagement der rheinland-pfälzischen Landesregierung in Sachen US-Standortpolitik. So gebe das amerikanische Militär heute etwa 8.500 Zivilangestellten Arbeit und auf die Kaiserslautern Military Community allein entfalle eine jährliche Wertschöpfung in Höhe von 1,6 Mrd. Euro.
Angesichts der militärischen Veränderungen im Zuge des Zusammenbruchs des Warschauer Pakts sah sich die rheinland-pfälzische Regierung gezwungen, eine geeignete Konversionspolitik zu entwickeln. Nicht zuletzt die Auflösung der französischen Standorte in Trier und Saarburg und der amerikanischen Standorte in Birkenfeld und Hahn in den 1990er Jahren mache dies deutlich. Hinzu seien im Vorfeld des Irakkriegs von 2003 neue Überlegungen der amerikanischen Regierung und hier vor allem von Verteidigungsminister Donald Rumsfeld bezüglich der weiteren Standortpolitik gekommen, die eine „globale strategische Neuausrichtung" und damit verbunden eine „drastische Reduktion der Kapazitäten in Europa" anvisierten. Die unterschiedlichen Einschätzungen der Bush-Administration und der Regierung Schröder zum Irakkrieg hätten dann dazu geführt, dass das Pentagon die Fortführung der Standorte in Deutschland auf den Prüfstand gestellt habe. Insbesondere sei dabei die Zukunft von Ramstein, Spangdahlem, Baumholder und Mainz betroffen gewesen. Vor diesem Hintergrund habe die rheinland-pfälzische Regierung ihre Politik von „keiner Außenpolitik" zu einer „aktiven Standortpolitik" geändert. Man habe nicht nur die amerikanischen Einrichtungen besucht, sondern auch gefragt: „Was können wir für Euch tun?" Die Gespräche machten offenkundig, dass hauptsächlich infrastrukturelle Probleme, Sicherheitsbedenken für amerikanische Einrichtungen und Verbesserungswünsche hinsichtlich der Wohnungslage bestanden. Daraufhin seien in Mainz Vorschläge ausgearbeitet und dann den amerikanischen Generälen in den Europa-Hauptquartieren der U.S. Army und U.S. Air Force vorgelegt worden. Das Interesse des Pentagons wurde dadurch offensichtlich geweckt. Aufgrund der Tragweite der Entscheidungen, die ausstanden, habe der Staatsminister direkt mit dem amerikanischen Partner im Pentagon verhandelt. Dabei konnte er auf die maßgebliche Unterstützung des Auswärtigen Amtes, in Person des Staatssekretärs mit Zuständigkeit für Sicherheits- und Verteidigungspolitik, Klaus Schariot, des Bundesministeriums für Verteidigung sowie des deutschen Botschafters in den USA, Wolfgang Ischinger, zurückgegriffen werden. Doch stand das erste Treffen im US-Verteidigungsministerium zunächst unter dem Eindruck der unterschiedlichen Position der deutschen und amerikanischen Regierung im Irakkrieg. Allerdings konnte die rheinland-pfälzische Verhandlungsgruppe die anfängliche Skepsis auf amerikanischer Seite ausräumen, indem sie mit einer detailliert ausgearbeiteten Präsentation und ernsthaften Vorschlägen aufwartete.
Ziel der Landesregierung war und sei es, dem amerikanischen Partner zu vermitteln, dass Rheinland-Pfalz aus sicherheitspolitischen wie wirtschaftlichen Überlegungen heraus an einer dauerhaften Stationierung von US-Truppen Interesse habe. Die Konzeption eines „Dorfentwicklungsprogrammes", welches eine stärkere Verbindung der amerikanischen Soldaten mit den rheinland-pfälzischen Bürgern ermöglichte, der Ausbau der Infrastruktur, als auch Einrichtungen wie die Atlantischen Akademie, das deutsch-amerikanische Kindergartenprojekt und das geplante Dokumentationszentrum in Ramstein zählten zu den Mainzer Initiativen. Diesem letztlich sehr konstruktiven Treffen schlossen sich Gespräche mit einer Reihe von Senatoren im Kapitol an, so Bruch. Insgesamt war dieses Vorgehen, welches später als „Bruch Modell" bezeichnet wurde, sehr erfolgreich. Im Zusammenhang mit der Standortfrage erhielten 2008 Baumholder und Ramstein den Status „Enduring" und damit eine dauerhafte Stationierungs- und auch Ausbauperspektive. Als besonders erwähnenswert gelte vor allem der Raum Kaiserslautern, investiere die US Army gerade hier doch im großen Maßstab. Neben der Verlegung des Gefängnisses von Mannheim in die Nähe der Stadt Kaiserslautern werde von 2012 bis 2016 ein neues Krankenhaus in Weilerbach gebaut, welches eine Investitionssumme von 1,3 Mrd. US Dollar umfasse. Diese Gelder kämen aber nicht nur amerikanischen Firmen zugute, sondern auch deutschen Unternehmen, die an diesem Großprojekt partizipieren. So sei der Hauptzulieferer für die Medizinausrüstung die Firma Siemens. Rheinland-Pfalz werde auch in diesem Projekt seiner Gastgeberrolle gerecht, wenn es sich mit etwa 30 Mio. Euro finanziell beteilige und überdies Programme auflege. Letztere befassten sich vor allem mit der Betreuung von Familien, deren Angehörige im Afghanistan- und Irakkrieg seien, dem Wohnungsbau sowie dem Ausbau deutsch-amerikanischer Kindergärten.
In seinem Resümee machte Staatsminister Bruch nochmals auf die erfolgreiche Standortpolitik der rheinland-pfälzischen Landesregierung im Allgemeinen und des Innenministerium im Besonderen aufmerksam. Die Folgen seien bereits sichtbar. Die Amerikaner lebten nun offener gegenüber und näher an den Rheinland-Pfälzern und einige Standorte verfügten über eine dauerhafte Perspektive. Insgesamt stellten diese Errungenschaften eine große Chance für die Sicherheit und die Menschen in Rheinland-Pfalz dar.
Die Bedeutung der Stationierung von US-Streitkräften in Deutschland
Im zweiten Vortrag dieser Tagung stellte der Historiker Professor Wolfgang Krieger von der Philipps-Universität Marburg die politisch-militärische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Bedeutung der Stationierung von US-Streitkräften in Deutschland bis 1989 in den Mittelpunkt. Dabei hob er im politisch-militärischen Bereich hervor, dass die Amerikaner seit Beginn ihrer Präsenz in Jahre 1944 einen weitgehenden Optimismus bezüglich der Veränderungsmöglichkeiten und mithin des Umbaus Deutschlands an den Tag gelegt hätten. Sicherlich sei die Hauptaufgabe die Sicherheit Westeuropas vor der Sowjetunion gewesen und die anfängliche Wahrnehmung der USA in Deutschland sehr stark mit dem Militär verbunden. Doch habe es bemerkenswerterweise kaum Konflikte, sondern vielmehr ein Zusammengehörigkeitsgefühl gegeben. Krieger führte diesen Umstand auf das äußerst disziplinierte Verhalten der amerikanischen Soldaten und ihrer Befehlshaber zurück. Die Entwicklung der Truppenstärke in Deutschland sei nicht nur in Europa, sondern auch und gerade in Nordostasien durch den Koreakrieg maßgeblich beeinflusst worden. Während Ende der 1940er Jahre noch eine Reduktion vorgenommen worden sei, erhöhten die USA ihre Truppen in den 1950er Jahren merklich. Gerade der langwierige Aufbau der Bundeswehr von 1955 bis zur Erreichung der anvisierten Truppengröße im Jahre 1973 habe nach einem starken amerikanischen Engagement verlangt. Diese stieß im Verlauf des Deutsch-Amerikanischen Verhältnisses nicht immer auf uneingeschränkte Sympathie. Der im Zuge des Vietnamkrieges in den 1960er und 1970er Jahren sowie der Nachrüstungsdebatte der 1980er Jahre aufkeimende Anti-Amerikanismus habe allerdings nicht dazu geführt, dass die deutsche Bevölkerung die Präsenz der amerikanischen Truppen ablehnte. Ganz im Gegenteil. Über 70 Prozent befürworteten US Standorte in Deutschland. Doch mit dem Mauerfall und den damit einhergehenden Veränderungen in der Weltordnungspolitik habe das amerikanische Engagement zur Disposition gestanden.
Mit Blick auf die finanzielle Dimension der US Präsenz in Deutschland gab Wolfgang Krieger zu bedenken, dass man sich die Lasten geteilt habe. Zum einen mussten die Besatzungskosten geschultert werden, zum anderen forderte der Aufbau der Bundeswehr ebenfalls ein hohes finanzielles Engagement. Um diese Belastungen auf mehreren Schultern zu tragen, kam es im Zuge der deutschen Wiederbewaffnung zum sogenannten Offset-Abkommen, welches den Einkauf von Ausrüstung für die Bundeswehr in den Vereinigten Staaten vorgesehen habe. Krieger machte in diesem Zusammenhang auf die noch heute spürbaren Auswirkungen mit Blick auf die Probleme bei der Etablierung einer europäischen Rüstungspolitik aufmerksam.
Die sozialen und kulturellen Aspekte könnten nicht hoch genug angesiedelt werden, so Professor Krieger. Mit rund 6 Mio. amerikanischen Soldaten zuzüglich ihrer Familien, die zwischen 1946 und 1999 in Deutschland stationiert gewesen seien, könne ein Vergleich mit der deutschen Auswanderung im 19. Jahrhundert gezogen werden. Als bedeutend und nachhaltig für Deutschland könne in diesem Zusammenhang die Rolle der hochrangigen Generäle gesehen werden, die im Laufe ihrer Karriere in Deutschland waren und späterhin als Lobbyisten für Deutschland in Erscheinung getreten seine. Hierzu zählten u.a. Colin Powell und Dwight D. Eisenhower.
Abschließend nahm Krieger Bezug auf die veränderte weltpolitische Lage, die mit einem ebenfalls veränderten amerikanischen Blick auf Deutschland einhergehe. So sei der Deutschlandbezug einer amerikanischen Weltordnungspolitik gewichen, die Deutschland zwar als einen wichtigen, aber eben nur einen von mehreren Partnern ansehe.
Das Bruch Modell und die Stationierungspolitik der deutschen Länder
In seinem Vortrag „Foreign Policy at the State and Local Level: Europäische Politiker, das Pentagon und die Presse 2003-2010" zeichnete der ehemalige United States Army, Europe and Seventh Army Liaison Officer im Pentagon, Dr. Bryan van Sweringen, die Bemühungen der Landesregierungen von Rheinland-Pfalz, Bayern, Baden-Württemberg und Hessen nach. Insgesamt sei vor allem das Mainzer Engagement hervorzuheben, welches eine Pioniertat darstellte. Gerade vor dem Hintergrund der im Zuge des Irakkrieges verschlechterten Beziehungen zwischen Deutschland und den USA habe es Staatsminister Bruch und seine Verhandlungsdelegation durch eine beeindruckende Präsentation verstanden, das Pentagon zu überzeugen. Dies könne man als den Entstehungsmoment des „Bruch Modells" bezeichnen. Für die folgenden Bundesländer habe dann die Devise gegolten: „Von der Pfalz lernen, heißt siegen lernen." Bayern habe die gute Vorbereitung der rheinland-pfälzischen Delegation insofern „zu spüren" bekommen, als der amerikanische Partner während der Gespräche den Wunsch nach einem Konzeptpapier äußerte. Die Folge war die Entwicklung des „White-and-Blue Position Paper" der Bayern. Und auch Baden-Württemberg habe aufgrund der amerikanischen Ausbau-, aber auch Abzugsvorhaben versucht, Einfluss auf die Entscheidungen in den USA zu nehmen, was allerdings nur wenig Erfolg zeitigte. Dr. van Sweringen sah dabei vor allem „Timing" als entscheidender Faktor. Im Fall Baden-Württembergs seien die Anstrengungen wahrscheinlich zu spät gekommen. Der Gewinner des amerikanischen Abzugs war letztlich Hessen mit der Verlegung der US Truppen von Heidelberg nach Wiesbaden. Damit habe sich das „Hessische Modell" ebenfalls als Erfolg erwiesen. Im Gegensatz zu Rheinland-Pfalz und Bayern habe Hessen nicht das Pentagon direkt adressiert, sondern dem Heidelberger Hauptquartier Vorschläge unterbreitet. Insgesamt könne man zeigen, dass die Bundesländer eine starke Rolle in der Stationierungspolitik der USA gespielt haben und weiterhin spielen werden, auch wenn diese von unterschiedlichem Erfolg gekrönt sei. Dies könne, so Dr. van Sweringen, trotz alledem als positives Zeichen der Deutsch-Amerikanischen Beziehungen gewertet werden.
Das Lobbying um eine fortdauernde US-Streitkräftepräsenz
Im Anschluss an den Vortrag von Dr. van Sweringen erörterten Vertreter von Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Bayern ihre Erfahrungen im Lobbying um eine fortdauernde US-Streitkräfte-Präsenz in ihren jeweiligen Bundesländern. In der von Wolfgang Tönnesmann moderierten Diskussionsrunde hob Cornelia Weis, Abteilungsleiterin im rheinland-pfälzischen Ministerium des Innern und für Sport, die Bedeutung von Konsultationsmechanismen hervor. Sicherlich hätten sich der Irakkrieg und die Meinungsverschiedenheiten zwischen Berlin und Washington auf die Länder ausgewirkt, doch habe die Zusammenarbeit mit dem Bund durchweg hervorragend funktioniert. Im Dialog mit den Amerikanern sei es Mainz stets darum gegangen, Rheinland-Pfalz als „innovative und attraktive Marke" darzustellen. Marcus Mittmeyer, Ministerialrat in der Bayerischen Staatskanzlei, stellte klar, dass die Länder angesichts der US-Strukturentscheidungen in Konkurrenz zueinander stünden. Nicht zuletzt der Blick in das deutsche Grundgesetz zeige, dass die Bundesländer Spielräume in der Außenpolitik hätten, auch wenn diese Einschränkungen unterlägen. Auch Mittmeyer betonte die Rolle von Gesprächen als „steter Tropfen" und fügte hinzu, „oftmals mache der Ton die Musik". Dr. Michael Pope vom baden-württembergischen Staatsministerium nahm nochmals Bezug auf die lange Tradition amerikanischen Streitkräfte in seinem Bundesland. Er verwies aber auch darauf, dass aus Sicht der Landesregierung das Militär nur eines von vielen Politikfeldern darstelle. Insbesondere Wirtschaft und Wissenschaft seien als weitere Faktoren zu nennen. Baden-Württemberg habe Rheinland-Pfalz als Vorbild gesehen und wiederholt Konsultationen geführt. Allerdings seien die Anstrengungen schließlich zu spät gekommen, um die Verlegung nach Wiesbaden noch aufzuhalten. Angesprochen auf das Subsidiaritätsprinzip, erklärten die Vertreter der Länder, dass es zu jeder Zeit eine enge Abstimmung der zuständigen Landesbehörden mit den kommunalen und lokalen Selbstverwaltungen gebe. Oftmals übernehme die Landesregierung dabei die Rolle des Mediators zwischen Kommunen und US-Präsenz, so Mittmeyer. Dem Eindruck einer „harten Konkurrenz" zwischen den Ländern widersprach Cornelia Weis insofern, als die Länder mitunter ganz unterschiedlich Akzente in der Lobbypolitik setzten. Vielmehr habe dies mehr den Charakter eines „voneinander-lernen", so Mittmeyer. In der anschließenden Diskussion standen Fragen aus dem Plenum im Mittelpunkt, die sich über eine Bandbreite von Themen wie die Rolle der Landesparlamente sowie die Folgen des Abzugs aus Baden-Württemberg erstreckte.
Ein bundespolitischer Blick auf die Aktivitäten der Länder
Als Vertreter des Bundes konnte auf der Tagung Dr. Hans-Peter Hinrichsen vom Auswärtige Amt begrüßt werden. Er arbeitete über Jahre hinweg an der deutschen Botschaft in Washington und konnte daher aus erster Hand berichten. In seinem Vortrag machte Hinrichsen zunächst auf Art. 32 des Grundgesetzes aufmerksam, welcher die Rolle des Bundes in der Außenpolitik betone. Sicherlich sei der Bund insofern sichtbarer, allerdings habe sich eine davon abweichende Verfassungspraxis etabliert. Zwar sei der „typische Besucher" in Washington der Bundespolitiker aus dem Bundestag oder den Bundesministerien, doch hätten die Länder in zunehmendem Maße ihre Interessen vertreten. Mit Blick auf Baden-Württemberg habe sich vor allem der Heidelberger Bundestagsabgeordnete der CDU, Karl Lamers, und weit weniger die Landesregierung hervorgetan, während in Bayern die Staatskanzlei am stärksten vertreten gewesen sei, auch wenn dies mit nur wenig Lobbyarbeit einherging. Das größte Engagement habe dagegen die rheinland-pfälzische Regierung und hier vor allem Staatsminister Bruch an den Tag gelegt. Dass kontinuierliche Präsenz und Kontakte von essenzieller Bedeutung seien, habe Bruch bereits früh erkannt und in die konkrete Politik einfließen lassen. In enger Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für Verteidigung seien die Konsultationen sehr erfolgreich durchgeführt worden. Darüber hinaus wirkte das Innenministerium insofern innovativ, als es eine Lobbyfirma damit beauftragte, die rheinland-pfälzische Sache an die Entscheidungsträger heranzutragen. Dies sei, so Dr. Hinrichsen, ein positiver und richtiger Schritt gewesen.
Faktoren der amerikanischen Stationierungspolitik
Im letzten Vortrag der Tagung befasste sich Dr. van Sweringen mit der Regierung und dem Parlament in der Frage der Stationierung von US Truppen in Deutschland. Hierbei wurden nochmals die militärischen Auswirkungen im Zuge des Endes des Kalten Krieges, aber auch im Zusammenhang mit dem Irakkrieg deutlich. Mit Blick auf die Zukunft der Stationierung in Europa und Deutschland im Besonderen identifizierte Dr. van Sweringen mehrere Faktoren. So hänge dies ebenso mit der zukünftigen Rolle der NATO, wie mit der innenpolitischen Gemengelage in den USA und Deutschland zusammen. Strategische Überlegungen spielten dabei nach Auffassung des Referenten wohl kaum eine Rolle. Vielmehr seien es Aspekte wie die Unterstützung vor Ort, also in den Bundesländern und Kommunen, sowie der politische Wille des Bundes, die eine positive Entwicklung vorantrieben.
Kommunikation und Verlässlichkeit. Ein Ausblick
Zum Abschluss der Veranstaltung ergriff Staatsminister Karl Peter Bruch das Wort. Er unterstrich nochmals die sicherheitspolitische und wirtschaftspolitische Bedeutung der Beziehungen zu den USA und den amerikanischen Streitkräften für Deutschland und Rheinland-Pfalz gleichermaßen. Um dieser Bedeutung auch weiterhin gerecht zu werden, bedürfe es eines stetigen Austauschs von Meinungen und Vorschlägen mit dem amerikanischen Partner. Die Etablierung und Aufrechterhaltung von Kommunikationslinien sowie die sehr gute Vorbereitung der Treffen mit den Entscheidungsträgern in Washington D.C. haben letztlich zum Erfolg der rheinland-pfälzischen Standortpolitik geführt und seien auch weiterhin von maßgeblicher Bedeutung.
